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近日出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》引發關注。“支持縣城發展，是要控制大城市嗎?”“又要在縣城蓋樓了?”一些疑問開始出現。

關于縣城的未來，專家們也展開了密集的學術討論。

比如4月28日，中國城市百人論壇2022春季論壇舉行，主題就定為“縣域·縣城·就地城鎮化”;比如5月9日，中國農業大學國家鄉村振興研究院也舉行了一場新的“中國鄉村大講堂”，主題是“縣域城鎮化與鄉村振興：中國區域發展新的發力點?”

城叔整合這兩次論壇上的專家觀點，嘗試梳理一下：縣城，怎么突然迎來了高光時刻?

政策的轉折

近幾十年來，我國關于城鎮化的提法很多，比如小城鎮、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城等等。

在獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵看來，這些都是相對平行的戰略，不等于用一個去覆蓋另一個。

1978年是我國城鎮化進程中第一個比較大的轉折點。改革開放前，相對于工業化而言，城鎮化處于從屬地位;改革開放后，城鎮化受到重視。

一開始，中國城市的發展方針是“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。

在李鐵看來，制定這樣的政策，源于當時對歷史客觀條件的判斷、對農產品供給的擔憂、擔心“城市病”的發生，以及從社會穩定的角度出發，認為小城鎮和農村的聯系比較緊密，可以在小城市多聚集一些人口。

1998年，中央十五屆三中全會提出，“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，概括為“小城鎮，大戰略”。

2000年在《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中，又提出發展小城鎮是實現我國農村現代化的必由之路。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中指出，發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑，應著重發展小城鎮。

這段時期內，小城鎮的發展成為我國城鎮化進程的重要組成部分，其數量、規模和質量都在快速進步。

2005年前后，出現了一個新的轉折。“十一五”規劃綱要中專設一章，叫“促進城鎮化健康發展”，指出要“形成高效協調可持續的城鎮化空間格局”——把城市群作為推進城鎮化的主體形態，其他城市和小城鎮點狀分布，永久耕地和生態功能區相間隔。

各類“城”的角色定位發生了變化，城市群是城鎮化的主體形態，是主戰場;中心城市要“增強輻射帶動功能”，中小城市是“加快發展”，小城鎮是“有重點地發展”。

黨的十八大之后，更是確定了以人為核心推進新型城鎮化的戰略。2015年12月，中央還時隔37年再度召開了中央城市工作會議。黨的十九大報告提出，以城市群為主體，形成大中小城市協調發展的格局。

2014年，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布。中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱回顧，

上一輪新型城鎮化在空間上的著力點，提到比較多的是“發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺”。

據王凱透露，《國家新型城鎮化規劃(2021—2035年)》已通過，“新一輪規劃的一個新亮點是特別提出‘大中小城市和小城鎮協調發展’，特別補充‘以縣城為重要載體的城鎮化建設：補短板強弱項、就地城鎮化’，強調‘城鄉融合’，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，堅持以工補農、以城帶鄉，推進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置。”

最新的“十四五”規劃綱要進一步明確，“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”“因地制宜發展小城鎮，促進特色小鎮規范健康發展”。

眼下，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱“意見”)發布。中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱表示，以縣城為載體的城鎮化，并非否定過去都市圈、城市群的城鎮化戰略，而是補短板。

中國人民大學經濟學院院長劉守英同樣認為，以縣城為載體的城鎮化并不是對已經確立的都市圈發展模式推倒重來，而是完善和矯正，“應重新認識城鄉轉型的基本規律，避免過去城市極端極化和極端回到鄉村這兩種思路”。

客觀的規律

《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》一文中談到了兩個客觀規律。一是“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載力，這是符合客觀規律的”;二是“產業和人口向優勢區域集中是客觀規律，但城市單體規模不能無限擴張”。

專家們各自的研究數據也形成了更多維度的印證。

李鐵提到，根據他們的跟蹤調查，十幾年前農民工在城市購房比例大約只有1%，最近幾年這個比例上升到25%，“置業地點主要在縣城”。“河南一個縣的縣長曾說，全縣有50%以上的人都不在村里住了，進入了縣城。”

2020年魏后凱的團隊也做了一個涉及10個省、300多個村莊的調查，農村外出勞動力人口中，33.6%愿意前往縣城和縣級市就業，排名第一，其次是地級市。

農民為何要進入縣城?

過去多年的人口流動中，大城市是人口流向的主要目標，數以億計的農業人口進入大城市，但許多人很難真正被容納進大城市。

“2000年的文件中就已經提出全面取消縣城的落戶限制。”李鐵說，這在中西部人口流出地區已經不是問題，但是在人口流入地區“不僅沒有落實，而且落戶還難上加難”。

其次還有生活成本的問題，居住、教育、醫療的市民化進程緩慢，家鄉的縣城就成了非常現實、也非常理性的選擇。

在魏后凱看來，縣城承擔了連接城鄉的作用，也是縣域政治、經濟、文化、交通等方面的中心，同時，縣城的基礎設施、公共服務，和建制市的差距正在縮小，這是縣城成為新型城鎮化重要載體、未來吸納更多人口的基礎。

中國人民大學教授、“三農”專家溫鐵軍同樣提到，“教育資源和醫療資源從鄉村向縣級以上集中，除了少數地區，大多數縣已經完成城市化。在縣一級，教師、醫生、公務員，在縣級城鎮生活，已經和在城市中沒有太大差別。”

在多位專家看來，提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是尊重現實的政策調整，也順應了客觀規律的趨勢演進。在政策的戰略框架、人口的規律趨勢下，這次的《意見》給出的是推進建設的操作性內容，明確了五種類型的縣城，并對其發展方向給予分類引導。

作為“城尾鄉頭”，縣城的基礎設施、公共服務建設，并非大城市的簡單復刻;縣城需要產業的發展，使鄉村真正具有發展的內生動力，而不是讓產業變成房地產。

中國農業大學國家鄉村振興研究院常務副院長、文科講席教授李小云在《鄉村振興不能單獨從鄉村尋找答案》中提到，長期以來，我們把鄉村當作實現工業化和城市化的被動的資源提供者。今天，我們重新認識鄉村的價值，倡導建設鄉村的現代化，這是我們反思過去發展的弊端，創新“新發展范式”的體現。而這一新的發展范式既不是“回到農”，也不是“繼續城”，而是城鄉融合。推動新型城鎮化、逆城鎮化和農業現代化則是實現城鄉融合的最大公約數。